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        吸收社會資本參與基礎設施建設的探討

        吸收社會資本參與基礎設施建設的探討

        吸收社會資本參與基礎設施建設的探討

        【概要描述】有資料顯示,通過20年的高速發展,我國的基礎設施對國民經濟和社會發展的“瓶頸制約”已經大大緩解,但從長遠來看,我國基礎設施的總量和質量還遠遠不能滿足經濟發展的要求。由于我國各級政府財政收支結構都相對比較穩定,完全利用財政資金來加快基礎設施的發展存在著很多制約因素,因此,迫切需要采取切實可行的措施,在保證用好財政資金的條件下,進行制度的創新和運作方式的創新,充分動員社會資本(民間資本、社會保障基金、保險資金和企業資本等)參與基礎設施的建設和運營。

        • 分類:科研成果
        • 作者:
        • 來源:
        • 發布時間:2022-08-09 10:59
        • 訪問量:
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        作者:王立國

        有資料顯示,通過20年的高速發展,我國的基礎設施對國民經濟和社會發展的“瓶頸制約”已經大大緩解,但從長遠來看,我國基礎設施的總量和質量還遠遠不能滿足經濟發展的要求。由于我國各級政府財政收支結構都相對比較穩定,完全利用財政資金來加快基礎設施的發展存在著很多制約因素,因此,迫切需要采取切實可行的措施,在保證用好財政資金的條件下,進行制度的創新和運作方式的創新,充分動員社會資本(民間資本、社會保障基金、保險資金和企業資本等)參與基礎設施的建設和運營。

        一、在計劃經濟體制下,我國的基礎設施建設基本由政府包辦,在由計劃經濟過度到今天的市場經濟體制,這種由政府大包大攬的格局仍沒有根本的變化,基礎設施建設所需要的資金仍主要由政府財政和國家政策性銀行貸款解決,基礎設施的運營主體仍主要是政府。從政府職能角度考察,為社會經濟的發展提供基礎設施等公共產品是現代市場經濟中政府的一個重要經濟職能,但所有的基礎設施都由政府提供又是不現實的?;A設施包括鐵路、公路、港口、橋梁、機場、倉庫、動力、通信、供水以及教育、科研和衛生等。本文所講的吸收社會資本參與基礎設施建設是指參與可以產生經濟效益、并且這些效益易于度量的經營性基礎設施項目的建設,如鐵路、高等級公路、機場、港口、倉庫、供水、污水處理等。這些基礎設施若全部由政府提供,會遇到一些不可逾越的障礙,即資金不足、投資效率和運營效率不高。

        經濟發展的不同階段,對基礎設施的數量和質量有著不同的要求。隨著我國經濟的高速增長和社會經濟的持續發展,對基礎設施的需求無論是在數量還是在質量上都提出了更高的要求,而政府財政所能提供的可用于基礎設施建設的資金是非常有限的。雖然,目前還沒有一個權威的數據來說明,政府用于基礎設施投資的缺口有多大,但有一點是毋庸置疑的,即政府實際的供給能力與社會經濟的發展對基礎設施產品的需求量有很大的差距。1998年以來,我國政府采取積極的財政政策,連續發行了幾千億元的主要用于基礎設施建設的長期國債,盡管這在一定程度上緩解了基礎設施建設投資不足的矛盾,但從總體上講,這幾千億元遠遠彌補不了基礎設施投資資金的缺乏。從目前基礎設施項目的運作情況看,其資金來源除政府財政投資外,主要還有國家銀行貸款和利用外資等。在一定的時期,政府的財政收入是有限的,財政支出的構成比例不可能有很大的變化,可用于基礎設施項目投資的資金將會隨著財政收入的增加而基本同比例的增加,即使通過發行國債增加融資能力,也有負債率的限制。所以,不可能要求完全依靠政府財政資金投入來滿足基礎設施項目對資金的需求。國家銀行貸款只能作為基礎設施項目建設的一個輔助的資金來源渠道。一般向基礎設施項目提供貸款的銀行主要是指國家開發銀行,國有商業銀行和股份制的商業銀行一般很少提供貸款,即使提供貸款,一般也是短期貸款。作為國家開發銀行,不可能向社會吸儲資金,不但其資金來源是極其有限的,而且其向基礎設施項目提供的資金也具有政府財政資金的性質。作為商業銀行,其經營目的是盈利,沒有利潤或只要微利的項目一般不是它們所選擇的。目前我國的基礎設施項目,投資效率和運營效率大部分都不盡理想,難以得到商業銀行的青睞。吸收國外資本和利用國際信貸(包括國際金融機構提供貸款)為基礎設施項目融資,在相當大的程度上受制于國家的宏觀經濟政策、利用外資的政策和國家的舉債能力等,也不可能作為融資的重要渠道?;A設施建設資金來源不足的問題是各級政府不得不面對的事實,迫切需要研究對策,拓寬其資金來源渠道,充分利用社會資本參與基礎設施項目的建設和運營不失為一個明智的選擇。

        另外,投資效率和運營效率低也是目前我國基礎設施領域比較突出的一個問題。改革開放以來,我國的基礎設施項目建設的融資結構發生了比較明顯的變化,由過去的中央政府財政投資為主轉變為目前的以地方政府財政投資為主;由過去的全部由政府財政投資轉變為政府財政投資、項目單位自籌和銀行貸款及利用外資同時并舉;在投資項目決策、審批和管理等方面也進行了一系列改革。但從目前的實際情況來看,基礎設施項目建設資金來源的主渠道并沒有得到根本的改變,各級政府的財政資金仍是主要來源,投資主體和運營主體大都是政府或政府的職能部門。在這樣的一種體制下,大部分基礎設施項目因為缺乏基本的激勵機制和約束機制,而出現投資的低效率和運營的低效率。這種低效率,在建設過程中,主要表現在建設工期長、投資浪費、質量不能保證等;在運營過程中,主要表現在管理不善、運營成本高、效益低下等。面對基礎設施產品政府供給低效率的問題,充分利用社會資本參與基礎設施的建設和運營是比較切實可行的現實選擇。

        二、吸收社會資本參與基礎設施項目的建設和運營,在我國已經具備了較強的可操作性。據統計,目前我國居民的金融資產已超過8萬億元人民幣,其中,居民儲蓄存款超過了6萬億元人民幣。隨著我國社會保障體系的建立和不斷的完善,社會保障基金(主要包括基本養老保險、失業保險和醫療保險等)在不斷的增加,據初步估計,目前我國的社會保障基金滾存的資金已可能超過1000億元人民幣。近年來,我國保險市場有了長足的發展,社會的保險資金額迅速增長。上述民間資本、社會保障基金和保險資金都是用于投資基礎設施項目的社會資本的重要來源。隨著積極財政政策的實施和銀根的松動,我國經濟已經走出低谷,并顯現出強勁的發展勢頭,企業投資也顯得日益活躍。不可否認,我國有充足的社會資本來源。但社會資本是否有投資于基礎設施項目的傾向呢?回答是肯定的。從經濟學的觀點考察,投資者是否投資決定于該項目是否可以為其帶來利潤,即帶來大于投資成本的收益,這包含了投資的三個基本要素,即收益、成本和預期?;A設施產品是一種特殊的商品,它不但具有耐用性,而且還有穩定的、持續的市場需求,只要有市場化的價格,投資基礎設施項目可以為投資者帶來穩定的收益。對那些想要規避風險和不確定性的投資者來說,投資于基礎設施項目,可能是其最佳選擇。由于社會保障基金與保險資金的投資首先要確保安全性以及收益的穩定性,所以,基礎設施項目當是它們一個理想的投資目標。

        對于投資者來講,投資成本是除了收益之外其所關心的另一個主要問題。投資成本包括資本品的價格、借款利息和稅金等。資本品的價格是指投資者購買的土地、設備和其他資本貨物所支付的費用。如上所述,基礎設施產品是一種特殊的商品,這種特殊性不但體現在耐用性和有穩定的、持續的市場需求方面,而且還體現在供給方面。在計劃經濟體制下,我國基礎設施產品一直是政府供給,盡管近幾年來有所變化,但政府仍是主要的供給者。若社會資本參與基礎設施項目的建設和運營,向社會提供基礎設施產品,將會大大減輕政府財政的壓力,政府也有必要采取相應的措施減少投資者的投資成本,作為設備和其他一些資本貨物,在市場經濟條件下,政府不能干預供給價格,但在投資中占有較大比例的土地購買,因國家對土地具有所有權,可以干預其供給價格,在社會資本參與基礎設施建設時,將會根據項目的特點,減免使用土地的租金。建設基礎設施項目,投資額一般都比較大,投資者往往需要外部資金的支持,或者向銀行借款,或者在債券市場上發行債券。無論是銀行借款,還是發行債券,都要支付利息。政府也會通過貼息的措施減少投資者的投資成本。目前我國的一些地方政府已經出臺了為基礎設施項目建設融資進行貼息的優惠政策。政府的稅收會影響投資的成本,基礎設施產品收入所付的稅金若與其他產品相同,不但會增加投資的成本,而且會影響社會資本的進入,所以,政府將會制定減免優惠政策。在這貼息和減免稅方面,西方經濟發達國家有成功的經驗可供借鑒。

        決定投資的第三個因素是投資者的預期。投資是對未來的一種預期,也是投資者對所能取得的收益將會大于投資成本的預期。如果投資者認為我國的經濟將會持續、穩定的增長,基礎設施項目的建設和運營會越來越市場化,投資于該類項目預計可取得比較可觀的收益,投資者可能會動員大量的資本投入到基礎設施項目上去;如果投資者對我國經濟發展前景沒有看好,預期基礎設施項目的市場化率不可能有明顯的提高,投資于基礎設施項目預計不會取得比較理想的收益,投資者可能對基礎設施領域的投資失去熱情。統計數據和預測證明,我國未來經濟的發展趨勢向好,經濟的市場化率在未來的幾年內會有較大幅度的提高。在經濟發展中舉足輕重的基礎設施的建設和運營將會與整體經濟發展的趨勢有很大的相關性。為了適應市場經濟體制,克服投資和運營的低效率,基礎設施建設和運營的市場化率將會有明顯的提高,投資者投資于該類項目將會取得預期的收益。

        三、要真正把社會資本引入基礎設施項目的建設和運營,僅僅有投資者良好的參與意愿還不行,政府應該制定切實可行的政策,采取行之有效的措施,通過運作機制的創新及政策的傾斜與扶持來引導社會資本的進入。

        1、運作機制的創新

        社會資本參與基礎設施項目的建設和運營,在我國已經有先例,有些地區的個別項目或全部由企業投資,或企業參與部分投資。目前也有一些大型城市提出許多經營性的基礎設施項目吸收社會資本參與建設和經營,但收效并不明顯。為了吸引更多的社會資本投資于基礎設施領域,需要在運作機制上有所創新。

        吸收社會資本參與基礎設施項目建設和運營可以按照BOT、TOT的運作機制進行運作。BOT是新型的“以項目融資”(區別于“為項目融資”的傳統方式)的融資方式——項目融資中的一種模式,TOT是在BOT的基礎上演變而來的。BOT運作機制是投資者投資建設工程項目(一般是經營性的基礎設施項目和資源開發項目),并以擬建項目的資產、未來的現金流量和政府的特許經營權作法碼為項目融資,在項目建成投入使用后根據項目管理公司與政府簽訂的特許經營協議進行經營,在特許經營期間,投資者收回投資并取得合理的投資回報,然后按有關要求把保持完整的項目資產無償轉讓給所在地的政府或政府職能部門。TOT與BOT的運作機制基本相同,唯一的區別是:前者是購買存量資產的產權和特許經營權,后者是新增資產(建設新項目)并得到特許經營權。BOT是20世紀80年代初發展起來的一種項目融資模式,是外資參與國家基礎設施項目和資源開發項目建設的實現方式,它在國際上比較流行并已在一些國家特別是發展中國家發展基礎設施中取得了成功。我國從20世紀80年代后期開始,成功的利用BOT、TOT模式吸收外資運作基礎設施項目和資源開發項目,如深圳沙角B火力發電廠、廣西來賓電廠B廠(BOT模式)和A廠(TOT模式)等。雖然,從國內外的實踐來看,BOT、TOT只是利用外資參與本國基礎設施項目的建設和運營,但不可否認,這種運作機制為我們吸收社會資本參與基礎設施項目建設和運營提供了一種思路,可供借鑒。

        2、政策的傾斜與扶持

        為了吸引更多的社會資本進入基礎設施領域,不但要在運作機制上進行創新,而且還需要制定合理的價格政策和稅收政策。

        制定合理的價格政策需要處理好項目產品(或勞務)用戶的承受能力與投資者的投資回收和適當的投資回報的關系。我國基礎設施建設和運營還大都實行計劃經濟的模式,還沒有真正實現市場化,基本是按產品(或勞務)的成本定價,有的產品(或勞務)的價格甚至低于成本,差額部分由政府財政補貼。這樣的價格顯然不適應社會資本投資的基礎設施產品(或勞務),因為投資者必定會要求投資回收和合理的投資回報。這就要求,在確定產出價格時,不但要考慮投資者的預期收益,還要充分考慮用戶的承受能力。價格過低,難以保證投資者合理的投資回報,甚至不能按預期收回投資;價格過高,用戶可能承受不了??梢钥紤]找一個臨界點價格,既可以保證投資者的利益,又能使用戶接受。

        稅收是政府利用財政政策影響特定領域投資的重要手段。如上所述,稅收屬于投資成本,減免稅可以減少投資者的投資成本,從而可以增加投資者的利潤。如果政府對基礎設施領域實行特殊的減免稅優惠政策,將會增加該領域的投資活動,因為追求利潤是投資者永恒的主題??梢?,制定優惠的稅收政策對吸引社會資本投資于基礎設施領域是至關重要的。為了吸引更多的社會資本參與基礎設施項目的建設和運營,除了減免土地出讓金、耕地占用稅和其他一些前期費用外,可以考慮適當減免社會資本投資的基礎設施項目的流轉稅和所得稅等。

        除了上述政策建議和運作機制創新以外,吸引社會資本參與基礎設施項目建設和運營,還要考慮充分發揮財政資金的引導作用,提高基礎設施領域的市場化率,改革現行的投資項目審批制度,引進招投標競爭機制等。

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